Ketika saya melintasi jembatan yang membentang di Sungai Rhine tahun lalu, sebuah pos pemeriksaan memblokir rute antara Prancis dan Jerman, di Pont de l’Europe.
Perbatasan di Eropa ditutup alasan mulai dari “krisis yang sedang berlangsung di Eropa Timur dan Timur Tengah” hingga “meningkatnya tekanan migrasi dan risiko infiltrasi teroris.” Perancis menyebut adanya “ancaman terhadap kebijakan publik dan ketertiban umum.” Jerman menyebut “situasi keamanan global.” Austria dan Belanda menunjuk pada “migrasi tidak teratur,” dan Italia menunjuk pada masuknya “di sepanjang rute Mediterania dan rute Balkan.”
Hal ini tidak dimaksudkan untuk menjadi seperti ini. Integrasi Eropa menjanjikan penghapusan perbatasan, “persatuan yang semakin erat” yang memungkinkan pergerakan bebas orang, barang dan modal dalam satu pasar tunggal. Janji tersebut diwujudkan dalam zona Schengen, sebuah wilayah perbatasan terbuka yang dibentuk pada masa senja Perang Dingin – melalui perjanjian antara Perancis, Jerman Barat, Belgia, Luksemburg dan Belanda – dan sekarang mencakup 29 negara Eropa. Namun ketakutan akan imigran yang bebas melintasi Eropa membuat Schengen menjadi proyek yang rapuh sejak awal.
Schengen pernah melambangkan internasionalisme liberal, sebuah tonggak persatuan Eropa yang dibangun setelah Perang Dunia II. Saat ini, negara ini menjadi simbol krisis migrasi di Eropa – sebuah krisis yang memicu reaksi balik terhadap globalisasi dan menguatnya iliberalisme.
Paradoks semacam itu menghantui sejarah Schengen. Namun yang terlupakan adalah momen paradoks terdalam – ketika runtuhnya Tembok Berlin, pada tahun 1989, hampir menghancurkan pembukaan perbatasan Eropa. Anehnya, penghancuran mendadak perbatasan paling simbolis di benua ini membuat kemajuan dalam perjanjian Schengen terhenti, sehingga memperlihatkan risiko pergerakan bebas yang saat ini mendorong kembalinya pos-pos pemeriksaan di Eropa.
Tahun 1989 adalah tahun ketika perjanjian Schengen seharusnya selesai. Namun peristiwa-peristiwa revolusioner ikut campur. Kerusuhan melanda Eropa Timur, protes massal mengguncang Republik Demokratik Jerman, dan sekitar tiga juta warga Jerman Timur menyeberang ke Berlin Barat ketika tembok itu runtuh pada 9 November.
Perpecahan pada tahun 1989 mempercepat berakhirnya Perang Dingin dan membuka jalan bagi era baru globalisasi. Namun pencabutan Tirai Besi membuktikan betapa rumitnya penghapusan perbatasan – dan hal ini tidak terkecuali di Berlin. Berdiri di perbatasan luar Schengen, perbatasannya terbuka bagi arus masuk orang-orang dari Eropa Timur, Berlin memiliki arti yang luar biasa.
Revolusi damai tahun 1989, dan pergerakan manusia yang dimungkinkan oleh pecahnya Tembok Berlin, mengganggu pembuatan perjanjian Schengen. “Eropa tanpa batas negara tersandung dalam Schengen,” kata Le Monde, dan hambatannya adalah, “secara paradoks, kebebasan untuk datang dan pergi diperoleh kembali di Timur.”
Penandatanganan perjanjian Schengen telah ditetapkan pada akhir tahun ini — di kapel sebuah kastil di Schengen, sebuah desa di Luksemburg yang menjadi asal muasal nama perjanjian tersebut. Namun negosiasi tersebut gagal, karena terjadi pertemuan tatap muka antara Perancis dan Jerman Barat pada malam tanggal 13 Desember, sehingga perjanjian tersebut tidak ditandatangani.
Konflik tersebut berpusat pada prospek reunifikasi Jerman. Jerman yang bersatu kembali tidak hanya akan mengubah keseimbangan kekuatan di Eropa; hal ini juga akan memperluas perbatasan Schengen ke arah timur. Hal ini akan meningkatkan risiko imigrasi tidak teratur dari negara-negara di blok Soviet – Polandia, Hongaria, Bulgaria, Rumania – yang diklasifikasikan sebagai risiko keamanan dalam daftar rahasia yang disiapkan oleh pembuat perjanjian untuk menentukan orang mana yang akan dikecualikan dari jaminan kebebasan bergerak Schengen. .
Proposal yang menyatakan bahwa Jerman Timur bukanlah “negara asing” dibandingkan Jerman Barat menjadi inti kebuntuan. Perjanjian ini akan membuka wilayah Schengen bagi seluruh warga Jerman, sebuah tawaran yang diajukan oleh Bonn. Namun ada batu sandungan: Jerman Timur termasuk di antara negara-negara yang warganya dianggap sebagai risiko keamanan dalam daftar rahasia Schengen. Penandatanganan dibatalkan karena negara-negara Schengen gagal mencapai kesepakatan mengenai masalah Jerman. Bonn-lah yang menghentikan negosiasi, mencari “waktu refleksi” mengenai pembukaan perbatasan Jerman Timur-Barat.
Ketika eksodus dari Eropa Timur semakin cepat, Komisi Eropa memperingatkan “kerapuhan perjanjian Schengen.” Pembuat perjanjian Perancis berbicara tentang “kesulitan Jerman” yang diciptakan “oleh kejadian tak terduga di negara-negara Eropa Timur.” Seorang delegasi dari Luksemburg bertanya-tanya apakah jaminan kebebasan bergerak akan tetap ada: “Saat ini, akan lebih baik menjadi komoditas atau modal” daripada melintasi perbatasan sebagai “seseorang.”
Menurut surat-surat diplomatik yang diberi tanda “rahasia dan pribadi”, kanselir Jerman Barat, Helmut Kohl, mengeluh kepada presiden Prancis, François Mitterrand, bahwa “Prancis berlambat-lambat dan harus menandatangani perjanjian tersebut.” Sementara itu, Mitterrand mengungkapkan ketakutannya terhadap Jerman yang melakukan pembangkangan kepada perdana menteri Inggris, Margaret Thatcher. Sebuah memo dari sekretaris pribadi Thatcher menggambarkan pandangan presiden: “Prospek reunifikasi yang tiba-tiba telah memberikan semacam kejutan mental bagi Jerman. Dampaknya adalah mengubah mereka menjadi orang Jerman yang ‘jahat’ seperti dulu.”
Meski begitu, para pemimpin Eropa melihat aspirasi Jerman Barat tidak bisa dihindari. “Bodoh jika mengatakan tidak pada reunifikasi,” sebagaimana ajudan Thatcher itu merangkum pemikiran Mitterrand. “Pada kenyataannya tidak ada kekuatan di Eropa yang dapat menghentikan hal ini terjadi. Tak satu pun dari kami yang akan menyatakan perang terhadap Jerman.”
Penandatanganan perjanjian Schengen akhirnya dilakukan pada bulan Juni 1990, melengkapi perjanjian yang dimulai pada tahun 1985. Sebagian besar ketentuan perjanjian tersebut menetapkan langkah-langkah keamanan, termasuk peraturan yang mengizinkan negara-negara Schengen untuk melakukan kembali pemeriksaan perbatasan internal untuk sementara waktu sebagaimana diwajibkan oleh “kebijakan publik atau keamanan nasional.” .” Penyelesaian masalah Jerman muncul dalam pernyataan yang meramalkan reunifikasi (yang akan terjadi pada akhir tahun ini). Namun pada saat itu, perbatasan luar Schengen masih tertutup bagi para migran dari wilayah lain di blok Timur, bahkan Berlin yang tidak memiliki perbatasan pun tidak menawarkan stasiun jalan menuju zona pergerakan bebas yang istimewa.
Pada saat ini – ketika para perunding Schengen menghadapi pergolakan yang terjadi pada tahun 1989 – muncullah cetak biru untuk pergerakan bebas dan juga pembatasannya. Perjanjian tersebut mengabadikan Eropa tanpa batas internal. Pada saat yang sama, perjanjian ini juga mencakup penguatan perbatasan eksternal Schengen, pembangunan aparat keamanan multinasional dan pengecualian migran yang “tidak diinginkan” dari Eropa Timur serta Asia, Afrika dan Karibia.
Inilah kesulitan yang dilambangkan dengan runtuhnya Tembok Berlin: sulitnya pergerakan bebas di dunia yang risiko perbatasan terbuka menjadi semakin akut.
Saat ini, kerentanan Schengen tercermin dalam kekacauan kebijakan perbatasan Eropa. Perbatasan Schengen terus meluas, mencakup negara-negara yang pernah berada di balik Tirai Besi – Rumania dan Bulgaria pada tahun ini. Sementara itu, perbatasan internal Eropa semakin diperketat sebagai obat untuk penyakit yang disebabkan oleh globalisasi, yang menandakan kematian Schengen dengan ribuan pemotongan.
